Le « zéro papier » ne manque pas de papier. Il manque de développeurs.
Le plus grand obstacle au « zéro papier » n'est pas le papier. C'est l'absence de développeurs.
La proposition n° 9 du rapport de la commission d'enquête ne parle ni de cloud ni de logiciels. Elle demande de réinternaliser les compétences numériques du ministère de la Justice. Une proposition qui parle d'abord des femmes et des hommes avant de parler de technologie. Elle décrit exactement ce que j'appelle depuis plusieurs années la dette de dépendance. Le rapport vient de lui donner un cas d'école aussi net que dérangeant.
La dette de dépendance, révélée par un cas d'école
Les chiffres, cette fois, ne laissent aucune place à l'interprétation. Le ministère de la Justice consacre 0,8 % de ses effectifs au numérique, contre 3,1 % en moyenne dans les autres administrations. Faute de compétences internes, il dépense environ 200 millions d'euros par an en prestations intellectuelles informatiques. C'est l'équivalent de 1 500 ETP externes, à comparer à son effectif numérique interne de 666 ETP — dont moins d'une vingtaine de développeurs. Jusqu'à récemment, certains projets atteignaient un taux d'externalisation de 90 %. Parfois, même la fonction de chef de projet était confiée à un prestataire.
La rapporteure ne se contente pas de dresser ce constat. Elle en tire une conséquence politique directe. Le manque de compétence interne, écrit-elle, « questionne la faisabilité des annonces faites par le ministre de la justice sur le choc numérique et le zéro papier ». Autrement dit : on ne peut pas promettre une dématérialisation ambitieuse à une administration qui ne maîtrise plus la conception de ses propres systèmes. C'est la dette de dépendance dans toute sa brutalité — invisible sur une feuille de route, décisive sur sa mise en œuvre.
« Quand une organisation ne sait plus produire, elle ne sait plus acheter » : la dette de dépendance en action
Le rapport documente ce mécanisme avec une clarté rare. Henri Verdier, ancien directeur de la Dinsic, l'a résumé devant la commission : une organisation qui ne sait plus produire elle-même ne sait plus acheter non plus. Il dit pouvoir citer des dizaines de factures payées vingt fois leur prix. La raison est simple : les achats se faisaient à l'aveugle. Mathieu Weill, directeur du numérique du ministère de l'Intérieur, va plus loin. Les administrations ne peuvent plus se contenter d'être les exécutantes de projets conçus ailleurs. Il leur faut des architectes et des directeurs de projet — des fonctions critiques que l'État doit impérativement réinternaliser.
Pendant quinze ans comme DSI-RSSI de l'académie de Versailles puis DSI de l'académie de Normandie, j'ai observé le même mécanisme : une DSI cesse d'abord de produire, puis de décider. Quand la compétence disparaît, l'autonomie disparaît avec elle. Les contrats ne sont plus négociés ; ils sont simplement renouvelés.
Un effort commencé, puis abandonné
Le rapport ne se limite pas au diagnostic : il retrace un effort réel, mais insuffisant. En 2023, l'IGF et le CGE avaient recommandé la création de 3 500 postes numériques d'ici 2028. Une circulaire de la Première ministre Élisabeth Borne avait même fixé un principe clair. Au-delà de 60 % d'externalisation, un projet est à risque. Au-delà de 80 %, il ne peut plus être piloté dans des conditions satisfaisantes. En 2024, un premier programme a ouvert 345 ETP, dont 40 pour la Justice. C'était assez pour ramener les projets sous les 80 %, mais pas assez pour redescendre sous le seuil des 60 % recommandé. Depuis, l'effort ne s'est pas poursuivi. Les ministères sociaux, pourtant dans une situation comparable, n'ont reçu que 15 ETP supplémentaires. Le détail de ces recommandations figure dans le rapport n° 3054 de l'Assemblée nationale.
Ce que le rapport chiffre ensuite mérite d'être répété partout où l'on discute encore budget de la DSI. Les économies de licences permises par le passage à l'open source sont estimées à un milliard d'euros par an. À cela s'ajoute le surcoût de 20 % que l'IGF attribue au recours systématique aux prestataires, plutôt qu'au recrutement d'agents publics aux mêmes compétences. La réinternalisation n'est donc pas un coût. C'est un investissement qui coûte moins cher que la dépendance.
La leçon de la comparaison entre la Gendarmerie et la Justice
Le rapport le rappelle une nouvelle fois. Les deux administrations les plus avancées dans la réduction de leur dépendance — la gendarmerie et, partiellement, la DGFIP — sont aussi celles dotées des effectifs numériques les plus solides. Ce n'est pas une coïncidence, c'est une causalité. On ne sort d'une dépendance logicielle qu'en disposant d'abord de la compétence pour en sortir.
Le ministère de la Justice n'est probablement pas une exception. Il est surtout le premier ministère dont une commission d'enquête documente, avec autant de précision, les conséquences de la dette de dépendance et de la perte de compétences numériques internes.
La proposition n° 9 nomme enfin ce que beaucoup de stratégies numériques refusent de regarder en face : une administration peut acheter des logiciels, des licences ou des prestations. Elle ne peut pas acheter durablement sa capacité à décider. En d'autres termes, elle peut acquérir des technologies sans jamais accroître son capital de maîtrise.
La première infrastructure numérique de l'État n'est ni un cloud, ni un datacenter, ni une plateforme logicielle. C'est son capital humain de conception. Une administration qui n'investit plus dans ses développeurs économise peut-être aujourd'hui ; elle achète surtout sa dépendance de demain. Voilà pourquoi la proposition n° 9 dépasse largement le ministère de la Justice. Elle rappelle que la souveraineté numérique commence par la maîtrise des compétences.